« برنامه ریزی مبتنی بر آمایش سرزمین»

نیر ابراهیمی در یادداشتی به مناسبت هفته آمار و برنامه ریزی نوشت:

سازماندهی فعالیت­ ها و ایجاد هماهنگی بین آن­ها، تحت عنوان واژه «برنامه ­ریزی»، از رایج­ترین و پیچیده‌ترین تلاش ­های انسان از آغاز تمدن بشری تاکنون بوده و کیفیت آن در بین کشورهای مختلف فراز و نشیب‌های فراوانی را طی کرده است. از طرف دیگر واژه «برنامه» نیز در طول تاریخ زندگی اجتماعی بشر به عنوان یکی از پرکاربردترین اصطلاحات در میان سیاستمداران، برنامه­ ریزان، مدیران و حتی مردم عادی مطرح بوده و به کارگیری آن نشان‌دهنده وجود نظم و درایت در فعالیت‌های پیش روی بشر بوده است.

امروزه واژه برنامه ­ریزی، در فعالیت ­های متنوع اجتماعی به کار می‌رود و می­توان مدعی شد که هیچ جامعه­ای بدون برنامه ­ریزی، نمی‌تواند پاسخگوی نیازهای مختلف افراد خود باشد. برنامه­ ریزی در زندگی امروزی، در تمام سازمان­ ها و تشکیلات، جایگاه و مفهوم خود را به دست آورده است و تمام تصمیمات براساس طرح‌ها و برنامه ­های از پیش اندیشیده شده، اتخاذ می­گردد.

شاید در گذشته، بدون برنامه ­ریزی و دوراندیشی هم، رسیدن به مطلوب امکان­پذیر بود، اما امروزه پیچیدگی زندگی مدرن این امکان را نمی­دهد، چرا که جوامع مدرن از نظر اجتماعی، اقتصادی و فناوری بسیار پیچیده‌تر از قبل شده‌اند و تار و پود مسائل اقتصادی ـ اجتماعی، محیطی و فرهنگی به شکل اعجاب‌انگیزی در هم تنیده شده است.

اصطلاح برنامه ­ریزی که در واقع نشان‌دهنده تدوین برنامه است، نوعی تفکر حرکت رو به جلو درباره مسائل اجتماعی، اقتصادی و محیطی است که جهت‌گیری و آینده‌نگری از اهداف اصلی آن بوده و از جامعیت و یکپارچگی برخوردار است. به عبارت دیگر برنامه‌ریزی، هدایت عقلائی مکانیزم تصمیم‌گیری در امور توسعه اقتصادی و اجتماعی در افق زمانی بلند مدت، میان مدت و کوتاه مدت به منظور بهره‌برداری منطقی و هماهنگ از امکانات و منابع در جهت تأمین نیازمندی ­های عمومی و اساسی جامعه می‌باشد.

برنامه‌ریزی یکی از پنج وظیفه اصلی مدیریت است. برنامه‌ریزی، سازماندهی، مدیریت منابع انسانی، رهبری و کنترل؛ پنج وظیفه مهم مدیریت هستند که وظیفه برنامه‌ریزی منشأ تصمیم‌گیری در مورد چهار وظیفه دیگر می‌باشد. بنابراین در موضوع مدیریت که ارتباط تنگاتنگی با فعالیت‌های توسعه و برنامه ­ریزی دارد، برنامه‌ریزی بر سایر وظایف اولویت داشته و وظیفه اصلی مدیریت محسوب می‌گردد.

برنامه­ ریزی با انتخاب گزینه‌ای از میان راه‌حل­های مختلف، برای آینده و حصول اطمینان از اجرای آن به تخصیص منابع دست می­زند و با توجه به اینکه این عمل برنامه­ ریزی به سیستم مدیریت، تصمیم‌گیری و تخصیص منابع مرتبط است، بنابراین فعالیت برنامه‌ ریزی را می‌توان یک فعالیت سیاسی نیز تلقی کرد. البته باید توجه داشت که کار برنامه‌ریزی ارایه تصویر دلخواه برنامه‌ریز از آینده نیست و توجه به تفاوت بین برنامه‌ریزی و تفکر آرمانگرایی بسیار با اهمیت است. باید توجه کرد که برنامه­ ریزی محدود به تولید برنامه نیست و با عمل و اجرا مرتبط است. به همین دلیل برنامه ­ریزی باید دارای «قدرت» و «تعهد» باشد تا بتواند راهبردهای برنامه را با زبان عملیاتی به سیاست­ها، پروگرام­ها و پروژه‌ها تبدیل کند.

بر اساس تعاریف فوق از برنامه‌ریزی و تبیین جایگاه آن، می‌توان ویژگی‌های مشخصی برای واژه برنامه‌ریزی ارایه داد، باید گفت برنامه‌ریزی:

1. یک امر آگاهانه و هوشمندانه با اهداف مشخص است.
2. یک جریان مداوم جهت دستیابی به اهداف است.
3. مجموعه‌ای از اقدامات جهت دستیابی به اهداف آینده می‌باشد.
4. از جامعیت دید نسبی برای حل مسئله موردنظر برخوردار است.
5. به دنبال ارائه بینش نوین برای حرکت آتی جامعه و فعّالیّت­های اقتصادی و اجتماعی است.
6. شامل یک رشته عملیات متوازن بوده و حرکتی مستمر و پویا در طول زمان است.
7. مبتنی بر روش علمی و فنی بوده و بر رویکرد پیش‌بینی و آینده‌نگاری استوار است.
8. به دلیل ارتباط با سیستم مدیریت و تصمیم‌گیری یک فعالیت سیاسی نیز محسوب می‌شود.
9. عمل برنامه‌ریزی تجربه‌محور نیست بلکه دانش‌محور و بینش‌محور است.
10. با تخصیص بهینه منابع برای ارتقاء کیفیت زندگی بشر سروکار دارد.
11. دربرگیرنده قدرت و تعهد برای عملیاتی و اجرایی سازی برنامه‌هاست.
12. پایه اصلی تصمیم‌گیری در یک نظام دموکراتیک است.
13. به جای کشف آینده دنبال معماری آینده متناسب با ظرفیت‌های منطقه برنامه‌ریزی است.
14. دانش میان‌رشته‌ای است که مجموعه‌ای از علوم مدیریتی، اجتماعی، اقتصادی، برنامه‌ریزی را به کار می‌گیرد.
15. پویا و همیشه به دنبال بهبود روش‌ها و منطبق با شرایط جامعه است.

از مجموع ویژگی‌های فوق، چهار عنصر اساسی را می‌توان در عمل برنامه ­ریزی یافت. این چهار عنصر عبارتند از: «بررسی روند گذشته»، «تحلیل امکانات وضع موجود»، «شناسایی سناریوهای آینده» و «پیش‌بینی آینده و راهبردهای حضور موفق در آینده». برنامه ­ریزی در تعریف هر مسأله‌‌ای، از بررسی وضع موجود شروع، با تحلیل روندهای گذشته ادامه، با سناریوهایی برای آینده تثبیت و با آینده‌نگاری خاتمه می‌یابد. در واقع این چهار عنصر، شالوده اصلی برنامه ­ریزی می­باشند.

تقسیم بندی برنامه‌ها

زمانی: بلندمدت (چشم‌انداز ۱۰-۲۰ ساله)، میان مدت (۵ ساله) و کوتاه مدت (سالیانه)

فراگیری: برنامه‌های کلان، بخش‌ها و زیربخش‌ها و پروژه‌ها

جغرافیایی: ملی و منطقه‌ای

سابقه برنامه‌ریزی در جهان

برنامه‌ریزی در مقیاسی گسترده، فراگیر و پیگیر، نخستین بار پس از پیروزی انقلاب سوسیالیستی در سال ۱۹۱۷ در شوروی سابق آغاز شد و شکل‌گیری نهایی آن تا سال ۱۹۲۸ به طول انجامید.

روش شوروی سابق در برنامه‌ریزی با تغییرات کم و زیاد در همه کشورهای سوسیالیستی خواه در اروپا مانند لهستان، مجارستان، چکسلواکی و بلغارستان، خواه در آسیا مانند چین، کره شمالی و ویتنام و خواه در آمریکای لاتین مانند کوبا، به کار گرفته شده است.

تجربه شوروی سابق حتی در کشورهای غیرسوسیالیستی، بویژه کشورهای در حال توسعه هم تقلید شده است. موفقیت‌هایی که در چند برنامه نخست نصیب شوروی سابق شد، موجب گردید برنامه‌ریزی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، از جمله ایران، هواخواهانی بیابد. منتها چون کشورهای اخیر معمولا اقتصاد مختلطی داشتند و بخش خصوصی را حذف نکرده بودند، برنامه‌ریزی در آنها رنگ و بوی دیگری یافت.

برنامه ریزی تنها خاص کشورهای سوسیالیستی و در حال توسعه نیست. در بیشتر کشورهای پیشرفته صنعتی نیز تجربه برنامه‌ریزی به نحوی وجود داشته و هنوز هم وجود دارد. حتی در کشوری مانند ایالات متحده آمریکا که سردمدار اقتصاد بازاری (مبتنی بر بازار) است.

تاریخچه برنامه‌ریزی در ایران

در سال ۱۳۱۶ هجری شمسی، به منظور هماهنگ نمودن فعالیت‌های عمرانی و لزوم تهیه برنامه‌هایی برای رشد اقتصادی و اجتماعی کشور، شورایی تحت عنوان شورای اقتصادی تشکیل و در ۱۷ فروردین سال ۱۳۲۵ به موجب تصویب‌نامه هیات وزیران، هیاتی به نام هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور شکل گرفت. هیات دولت پس از دریافت گزارشات ارائه شده از سوی این هیات در مرداد ماه سال ۱۳۲۵ برای رسیدگی به برنامه‌های ارایه شده از سوی وزارتخانه‌ها تصویب کرد؛ هیات جدیدی به نام هیات عالی برنامه تشکیل گردد. در نهایت طبق قانون مصوب ۲۶ بهمن ۱۳۲۷ سازمان برنامه تشکیل گردید. از آن تاریخ به امروز مجموعا ۱۲ برنامه توسط سازمان برنامه و بودجه تهیه گردیده که شامل شش برنامه پیش از انقلاب اسلامی و شش برنامه پس از انقلاب اسلامی به شرح زیر می‌باشد:

* برنامه ششم قبل از پیروزی انقلاب اسلامی با وقوع انقلاب به آغاز و فرجام نرسید.

برنامه‌ریزی مبتنی بر آمایش سرزمین

برنامه مطالعات آمایش سرزمین، جامع‌ترین نگاه با رویکرد سیستمی در برنامه‌ریزی است که هدف آن یکپارچه‌سازی فضایی و تنظیم روابط اقتصادی و اجتماعی در گستره سرزمین است، که در صورت اجرا می‌تواند پیامدهای مثبت گسترده‌ای برای سطوح مختلف فضایی در کشور داشته باشد. در تعریفی که از آمایش سرزمین ارائه شده، آمایش سرزمین فرایندی است که طی آن فضای پیرامونی انسان به نحوی تدبیر و تنظیم می‌شود که بهره‌برداری از این فضا به‌صورت بهینه انجام گیرد و مقیاس آن ممکن است از شهرستان کوچکی تا منطقه بزرگی از یک کشور تغییر کند.

آمایش سرزمین در واقع شامل اقدامات ساماندهی و نظام‌بخشی به فضای طبیعی، اجتماعی و اقتصادی در سطوح ملی و منطقه‌ای است که بر اساس تدوین اصلی‌ترین جهت‌گیری‌های توسعه بلندمدت کشور در قالب تلفیق برنامه‌ریزی‌هایی از بالا و پایین و با تکیه بر قابلیت‌ها، توانمندی‌ها و محدودیت‌های منطقه‌ای در یک برنامه‌ریزی هماهنگ و بلندمدت صورت می‌گیرد. این رویکرد زمینه تعامل میان سه عنصر انسان، فضا و فعالیت و ارائه چیدمان منطقی فعالیت‌ها در عرصه سرزمین را فراهم می‌کند.

در نظام برنامه‌ریزی ایران، سابقه تهیه آمایش سرزمین به سال‌های قبل از انقلاب برمی‌گردد که نشان‌دهنده جایگاه و اهمیت آمایش سرزمین در نظام برنامه‌ریزی کشور است. این برنامه به دلیل وقوع انقلاب اسلامی ایران در عمل، مورد استفاده قرار نگرفت. در دهه ۶۰، ایران دوباره به دنبال انجام مطالعات آمایش سرزمین بود که نتیجه‌ای به دست نیامد. بنا به ضرورت‌های فضایی کشور، مرحله جدید مطالعات آمایش سرزمین در کشور از سال ۷۶ شروع شد.

این مطالعات باید به‌عنوان سند بالادست اسناد توسعه کشور، الگوی تهیه و تدوین برنامه‌های توسعه ۵ ساله و سایر برنامه‌های توسعه کشور قرار گیرد و در کنار سایر برنامه‌ریزی‌های اقتصادی بتواند پاسخگوی بسیاری از مشکلات و کمبودهای جامعه باشد. قانون نیز دولت را مکلف کرده به‌منظور توزیع متناسب جمعیت و فعالیت‌ها در پهنه سرزمین با هدف استفاده کارآمد از قابلیت‌های کشور، سند ملی آمایش را تهیه و به مرحله اجرا در آورد. نظام برنامه‌ریزی کشور با توجه به بیش از نیم قرن قدمت آن تحولات گوناگونی را تجربه کرده است.

به بیان دیگر در هر برهه از زمان با توجه به انتظارات و نیازهای نظام اجرایی و برنامه‌ریزی کشور، ساختار و محتوایی متناسب با آن را جستجو کرده است. این روند به ظهور رویکردهای بدیل در بدنه برنامه‌ریزی کشور انجامیده است که گاه به طور همزمان در کنار یکدیگر توسعه یافته‌اند. تعدد جریان‌های متعارف برنامه‌ریزی در کشور و ایراداتی که به هر یک از آن‌ها به شکل جداگانه وارد شده است و نیز مشکلاتی که در هماهنگی این جریان‌ها وجود دارد، ضرورت اتکا به یک شیوه برنامه‌ریزی جامع مبتنی بر آمایش سرزمین در توسعه کشور را اجتناب‌ناپذیر ساخته است.

دکتری جامعه شناسی-مسائل اجتماعی ایران